Daniel Jadue
1. *Introducción*
En los últimos días hemos sido testigos de uno de los desastres naturales más grandes que recuerda la historia reciente de nuestro país y del planeta. Un terremoto grado 8,8 en la escala de Richter ha azotado a parte importante de nuestro territorio trayendo a la memoria el recuerdo, a veces difuso, de que somos un país con una alta actividad sísmica y que dicha condición no admite relajo alguno, ni siquiera en este país modelo, ese del milagro económico del que tanto hablan los defensores del actual sistema de organización que nuestra sociedad posee para, supuestamente, satisfacer sus necesidades.
Ahora bien, es cierto que nadie puede negar que en cualquier otro país de la región, e incluso en la mayoría de los países del mundo, un evento de esta naturaleza hubiera causado tal vez, mucho más daño, superando con creces el número de muertos, desaparecidos y pérdidas materiales que ostenta nuestro país.
Sin embargo estas cuentas alegres que muchos han sacado a lo largo y ancho del planeta no pueden dejarnos indiferentes ante el sufrimiento de quienes han perdido a seres queridos o ante los miles de damnificados que han perdido sus únicas pertenencias, debido a la falta de ética de algunos actores del todopoderoso “mercado” sumada a la ineficacia de nuestras instituciones estatales y a la ausencia casi absoluta de una sociedad civil empoderada y con redes sociales capaces de responder ante tamaña catástrofe.
Estas características inherentes a nuestro “modelo” representan las dos caras de una moneda en la cual el eje central de la reproducción de la existencia de nuestra sociedad, esta basada en una “confianza” desmedida en las herramientas del mercado, que afirman que no es necesario la regulación ni la fiscalización de la sociedad ya que “el mercado” es capaz de regularse a si mismo, sacando de él a las empresas ineficaces e ineficientes que no saben hacer las cosas bien. En este caso esta teoría, una vez más ha quedado en falta y no ha logrado pasar, de manera satisfactoria, la prueba de la blancura.
Por lo mismo es que debemos centrarnos ahora, en sacar las lecciones que son necesarias de extraer, en casos como el vivido, ya que de lo que estamos hablando no es de números anónimos ni de frías cifras promedio y mucho menos de comparaciones relativas a otros países con historias y realidades significativamente distintas a las nuestras. Estamos hablando de personas de carne y huesos. Familias enteras desgarradas y destruidas por las perdidas de seres queridos, inversiones de toda una vida esfumadas, biografías y proyectos de vida truncadas, historias y utopías colectivas destruidas; todo por causas que se podrían haber anticipado, mitigado o anulado de tal forma de no tener que llorar hoy sobre la leche derramada, por esfuerzos no realizados, ni por decisiones políticas no tomadas a tiempo.
Es por lo anterior que, luego de solidarizar con todos y todas quienes han sufrido de cualquier forma las consecuencias de este desastre, deseo aportar al análisis de las causas más profundas de las pérdidas humanas y materiales causadas por el terremoto y de cómo ellas pueden abordarse de manera de prevenir, en el futuro, episodios similares, haciéndonos cargo de verdad de que somos un país sísmico y tremendamente vulnerable a los desastres naturales, debido a la inexistencia de un país estructuralmente solidario.
No vaya a ser que más de alguien vaya a pensar que puede venir el remedio del mismo lugar de donde viene la enfermedad y comiencen a aparecer las propuestas para facilitar la acción de los privados que se nos presentarán de nuevo como el motor del desarrollo sin que nadie haya asumido ninguna responsabilidad ni política ni penal, por lo sucedido.
2. *El Ordenamiento Territorial y La Planificación Urbana, una deuda impaga de la reconstrucción democrática*
Para partir, es importante recordar que en la corta vida que como nación tenemos hemos vivido un proceso lento de aprendizaje, mediante la prueba y el error, de la forma en como debemos planificar el uso del territorio. Este proceso no impidió que desde el inicio de nuestra historia, una serie de asentamientos humanos, pueblos y ciudades importantes se ubicaran en zonas de evidente riesgo de desastres naturales, lo que le ha costado a nuestro país enormes pérdidas humanas y materiales a lo largo de toda nuestra historia, asociadas a terremotos y tsunamis que aun permanecen en el imaginario colectivo de las actuales generaciones y que no es necesario recordar aquí.
De hecho durante parte de sus 200 años de vida, chile fue avanzando en la senda de incorporar procesos de planificación territorial y de leyes de urbanización y construcción que se fueron haciendo cargo de los riesgos que el país debía enfrentar, eso si, sin haber llegado jamás al extremo de desmantelar y evacuar las ciudades que ya se habían consolidado en zonas reconocidas como de riesgo potencial, de manera tardía, mediante el avance de la ciencia y la técnica dedicada a este tipo de conocimiento.
Esto devino en un sistema de planificación centralizada del desarrollo urbano que fue construyendo un país mejor preparado que muchos de sus pares, para enfrentar estos eventos, con la única deuda impaga que se mantiene hasta el día de hoy referente al desarrollo y protección del modo de vida rural y del territorio que acoge al mismo.
No obstante lo anterior, este sistema de planificación centralizada del territorio nacional convirtió, para algunos actores políticos y económicos, en un obstáculo a la iniciativa privada que era entendida por ellos, como el motor de todo desarrollo y se convirtió en una de las discusiones emblemáticas a fines de la década del 60 y principio de la década del 70 del Siglo pasado.
Luego del golpe de estado y la instalación en nuestro país de la dictadura militar este proceso fue interrumpido abruptamente y la discusión acerca del modelo de desarrollo paso, de girar en torno al bien común como pilar fundamental, a estar centrado en los intereses personales, la reproducción de la riqueza, la libertad económica y el respeto sacrosanto a la propiedad privada por sobre cualquier otra consideración.
Este giro impuso un cambio cultural que, en el ámbito del territorio, devino en el congelamiento casi absoluto del proceso en marcha. De hecho, desde la formulación de la política Nacional de Desarrollo Urbano de 1979, que planteaba que el uso del suelo debía ser definido por su rentabilidad potencial, se entregó el destino de las ciudades y de los asentamientos humanos, y por lo tanto, del territorio que los acoge, al todopoderoso y eterno “libre mercado” lo que borró del quehacer del estado todo intento de planificar el desarrollo de los asentamientos humanos, pueblos y ciudades a lo largo y ancho del territorio nacional.
Esto devino en una sobreexplotación, a cargo de inversionistas individuales e inmobiliarias privadas, de territorios que, de manera irresponsable y sin los estudios necesarios, fueron reconvertidas en asentamientos humanos o zonas semi urbanas que nunca fueron sometidos a estudios rigurosos que tomaran en consideración los riesgos naturales que cada porción de territorio poseía y los que la intervención humana adicionaba.
Esta proliferación de desarrollos inmobiliarios, trajo consigo una merma significativa en la capacidad de fiscalización y de respuesta del Estado a los desafíos urbanos que estos desarrollos representaban, lo que devino en una carencia importante de infraestructura y de servicios indispensables para el correcto desarrollo de los mismos, incluida la capacidad del estado, en sus distintos niveles de gobierno, de dar respuesta a los desastres naturales que con relativa, intermitente pero ineludible frecuencia azotan y seguirán azotando a nuestro territorio.
Los centros históricos de las ciudades fueron literalmente abandonados para ir en búsqueda de terrenos más baratos en donde desarrollar negocios inmobiliarios de alta rentabilidad para todos los segmentos sociales, lo que produjo un fenómeno con dos caras directamente relacionadas. Por un lado surgió el deterioro, la desinversión y la pérdida de valor de los centros patrimoniales, los que terminaron siendo subdivididos de manera grotesca y utilizados como fuentes de rentas mediante el arrendamiento para pequeños emprendimientos, talleres o residencias multifamiliares para las clases populares nacionales o extranjeras. Por el otro, nuevas áreas urbanas, algunas de las cuales carecían de los estudios que avalaran su ubicación, agravada por una carencia casi absoluta de la infraestructura mínima necesaria para paliar los posibles efectos de construir, para todos los segmentos sociales, en zonas de evidente riesgo natural.
Bajo la misma lógica surgieron o crecieron de manera desmedida algunos balnearios para segunda vivienda a lo largo de gran parte del borde costero que Chile posee sin que nadie tomara cartas en el asunto ni se hiciera responsable de lo que estaba aconteciendo.
Se fueron generando así, de la mano del mercado y de la cultura del consumo, proyectos y desarrollos inmobiliarios eficaces para generar utilidades en el corto plazo y asentamientos humanos, pueblos y ciudades tremendamente ineficientes y poco sustentables. Pero como reza la teoría económica, toda oferta fue capaz de generar su propia demanda y todos estos desarrollos se fueron consolidando sin preocuparse ni recordar que, más temprano que tarde, la naturaleza volvería a manifestarse dejando en evidencia la arrogancia del mercado y sus partidarios y la ingenuidad de quienes creen ciegamente en él.
En síntesis, los problemas que frecuentemente se repiten en nuestras ciudades en épocas de terremoto, lluvias y otros desastres naturales asociados, radican en el manejo no sustentable que durante muchos años se ha venido realizando, en nuestro país, de los territorios que alberga nuestras ciudades, las que son expresión clara de una sobre ideologización que ha confiado desmedidamente en el mercado y en la iniciativa privada para guiar los destinos de una sociedad descerebrada, incapaz de pensarse y limitarse a sí misma con miras al bien común. Hemos convertido al territorio que acoge nuestras ciudades y también a los seres humanos en un instrumento para el crecimiento económico de unos pocos declarando al mercado amo y señor del suelo, tanto urbano como rural.
Con el retorno de los gobiernos elegidos por votación universal se realizaron esfuerzos importantes para reinstalar la planificación territorial como una necesidad vital para el desarrollo sustentable de los asentamientos humanos pero jamás se llegó al nivel en donde se encontraba el estado del arte antes de la dictadura militar, en donde el estado era , de verdad, el cerebro de la sociedad.
De hecho, la planificación hoy es obligatoria solo para las ciudades mayores a cinco mil habitantes y está restringida exclusivamente a las zonas urbanas de los asentamientos humanos, dejando en la más completa indefensión a las zonas rurales, en donde no existen herramientas legales que permitan orientar o los desarrollos privados beneficiosos o impedir los no deseados, ni tampoco reglas que obliguen a construir de manera seria y responsable en esta parte del territorio que para las leyes nacionales, simplemente no existe.
Esto ha devenido en el surgimiento y consolidación, de hecho, de innumerables desarrollos semiurbanos o semirurales en zonas de riesgo sobre las que nadie tiene tuición efectiva y real y mucho menos, capacidad de fiscalización ante la iniciativa privada que solo busca la rentabilidad.
3. *Leyes para el mercado vs leyes para la sociedad*
Sumado a lo anterior, en nuestro país se viene dando desde el retorno a las elecciones universales una contradicción evidente entre el discurso políticamente correcto que habla de encauzar el desarrollo del país por el camino de la integración, la equidad y la sustentabilidad, mediante el establecimiento de leyes que pretenden darle al estado una mayor responsabilidad sobre determinadas áreas de desarrollo a la vez que un mayor rol fiscalizador sobre el actuar de los privados en las áreas en que no interviene.
Lamentablemente, a la hora de la verdad, nos hemos quedado, como país, simplemente en la buena intención, sin poder avanzar hacia donde los hermosos discursos de campaña pretenden llevarnos, ya que cada vez que se aprueba una ley en ese sentido, ésta contiene una serie de herramientas y resquicios, también legales, para sortear y anular la capacidad reguladora de las mismas.
Lo anterior, se debe al mito construido desde los defensores del modelo, en torno a la relación casi consubstancial ente sector público e ineficacia, versus esta relación supuestamente a toda prueba, entre sector privado, eficiencia y eficacia, lo que a todas luces no da cuenta de lo que sucede en realidad.
Un ejemplo de lo anterior nos permitirá entender la directa relación que este tema posee con las consecuencias del terremoto que acabamos de vivir. Mientras el país avanza, haciendo más rigurosa y exigente las leyes de urbanización y construcción, el mercado se las arregla al mismo tiempo, para hacer aprobar leyes que facilitan y hacen más fluido el retorno y la rentabilidad de sus inversiones, a veces a costa de los aseguramientos necesario para resguardar la calidad de lo que se hace y prevenir estas catástrofes y sus dramáticas consecuencias.
Un ejemplo de lo anterior que tiene una directa relación con las secuelas del terremoto del 27 de febrero, es el caso de la externalización de los procesos de revisión de los proyectos inmobiliarios desde las Direcciones de Obras Municipales, que se materializó en el año 1996 mediante la creación de la figura de los revisores externos y se “perfeccionó” en 2005 con la eliminación definitiva de la responsabilidad que sobre las especialidades complementarias, entre las que destaca el calculo estructural, necesarias para el otorgamiento de permisos de edificación, tenían los Directores de Obra Municipales.
Todo lo anterior se modificó para hacer más rápida la obtención de los permisos de construcción en el caso de proyectos inmobiliarios y edificios públicos, y paliar de paso, las evidentes carencias de competencias técnicas de los equipos municipales para revisar proyectos de especialidades y especialmente de calculo estructural. El problema radica en que es el mismo propietario del proyecto el que paga a los revisores externos, generando una especie integración vertical de actividades que debieran estar claramente separadas debido a la evidente contradicción de intereses que existe entre ellas, pues quien debe fiscalizar y revisar el proyecto para su aprobación, es pagado por el fiscalizado, con cargo al costo del permiso municipal.
Por último, el revisor independiente es responsable solidariamente con los dueños del proyecto si es que algo sale mal en el mismo, liberando completamente a la municipalidad de responsabilidad en el otorgamiento de los permisos de edificación en las áreas que no tienen que ver con las condiciones urbanísticas del mismo.
Como si lo anterior fuera poco, los plazos que la ley estipula para hacer efectiva la garantía por parte del primer vendedor, sobre los elementos estructurales, secundarios y de terminaciones de una construcción, que está fijada en 10, 5 y 3 años, respectivamente, no parece tener relación con la necesaria protección que requieren las inversiones de quienes compran estos productos inmobiliarios en un país de terremotos y parecen estar más orientados a proteger las utilidades de las inmobiliarias y constructoras que a lo que hoy se suele llamar, los consumidores, lo que permite efectivamente un relajamiento en los estándares de construcción.
Si a esto le agregamos la debilidad y falta de transparencia del sistema de evaluación de impacto ambiental de cada proyecto, en donde también es el titular del proyecto en cuestión el que contrata a quien debe realizar la evaluación del proyecto para su aprobación, sin que exista del lado del estado, ni siquiera, una línea base oficial sobre la cual proyectar el impacto del mismo, el resultado es la nula responsabilidad que el estado posee hoy sobre el desarrollo de proyectos en el territorio nacional y la escasa protección legal que existe para los ciudadanos y ciudadanas afectadas, en caso de que los privados no respondan de manera ética a rol que ellos mismos se arrogan al interior de la sociedad y a las supuestas características auto regulantes de sus actuaciones.
4. *La responsabilidad Ineludible del estado en el aseguramiento de la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas de Chile*
Los dos puntos anteriores ponen de manifiesto, quizá, la más importante causa de la catástrofe que nuestro país ha sufrido a partir del 27 de febrero pasado y es que el Estado ha sido secuestrado por una muy particular visión de mundo, sobre ideologizando la discusión desde la perspectiva neoliberal con la consiguiente disminución de sus áreas de influencia y de la responsabilidad esencial que le corresponde en el logro del bien común y el aseguramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos, para dejar espacio al mercado que se ha terminado haciendo cargo de todo… salvo de aquello que no es rentable en el corto plazo.
Así las cosas, el estado reemplazó sus políticas universales por políticas de subsidiaridad asumiendo, de manera débil y sin un compromiso real, las áreas de negocios que el mercado ha dejado vacantes por ser demasiado riesgosas o poco rentables.
En algunos casos específicos como el de la vivienda, las telecomunicaciones y otras de carácter estratégico, el mercado ha asumido incluso esas áreas de riesgo y poca rentabilidad. pero sin asumir de manera sería el mismo respondiendo a una demanda no rentable con productos y servicios de dudosa calidad y de bajísima sustentabilidad, asegurando, eso si, su rentabilidad, con leyes que no los obligan a responder por nada cuando todo falla.
Por lo mismo cuando hay una catástrofe como la del 27 todo se desploma y nadie se hace responsable. En ese minuto el estado demuestra su bancarrota ideológica, sus planes de emergencia no funcionan, los procedimientos fallan, las tele comunicaciones dejadas en manos privadas se desploman, las supercarreteras concesionadas y los puentes colapsan y los responsables de las malas construcciones se esfuman y se esconden detrás de leyes hechas a su medida, pues todos en nuestro país son capitalistas a la hora de repartir las utilidades, pero absolutamente estatistas cuando de asumir pérdidas, por las cosas mal realizadas y por las externalidades negativas de los lucrativos negocios, se trata.
En ese minuto todos se acuerdan del estado al que vienen jibarizando hace casi cuarenta años y lo que queda de él nada puede hacer, salvo tratar de militarizar la situación para salvar la sacrosanta propiedad privada que para los efectos de los adalides del mercado, es mucho más importante que las vidas destruidas y las necesidades de las familias desgarradas por las pérdidas de todo lo que tenían.
En ese minuto se acuerdan de la “solidaridad” que caracteriza a los chilenos y chilenas y vuelven a la carga para seguir haciendo mejores negocios a partir de la desgracia ajena. Surgen las teletones que llaman a consumir con el lema de compre una y regalamos otra, convencidos de que somos unos verdaderos idiotas.
Mientras tanto las empresas privadas, detrás de las cuales están los mismos de siempre, comenzarán a sobarse las manos con los contrataos que vendrán para hacer realidad la reconstrucción y seguramente nadie se acordará que los hospitales y las escuelas caídas, las viviendas sociales destruidas y los edificios nuevos colapsados que son producto de un estado que ha preferido ir matando lenta y paulatinamente sus áreas de responsabilidad para dejar espacio al mercado, para que éste realice sus buenos negocios a costa de aquello en lo que no hemos invertido, como sociedad, en mucho años.
No faltará el que diga, en alguna de esas reuniones secretas para preparar los negocios que se avisoran en el futuro cercano, “bendito terremoto: ahora todos emigraran a los sistemas de salud y educación privados” porque el terremoto terminó por destruir lo que nosotros, hace años, venimos tratando de hacer colapsar, mediante la desinversión y el ahogo del aparato público, para ampliar casi a la fuerza, la base de sustentación de nuestros negocios.
5. *La Falta de Capital Social en la base como un factor agravante de la ausencia del estado*
A este cuadro patético se le ha sumado la ausencia de capital social a lo largo y ancho de nuestro país. Lo anterior es fruto compartido de la dictadura militar que enfocó ingentes esfuerzos en la destrucción del tejido social, sumado a la falta de voluntad política de los gobiernos de la concertación, que en un periodo de tiempo, incluso mayor al de la dictadura, hizo poco o nada para construir una ciudadanía activa, empoderada y con capacidad de hacerse cargo, desde la base social, de los temas de su directo interés con la posibilidad, descartada desde los gobiernos de turno, de constituirse en contrapeso y contraparte del estado, para la reconstrucción del capital Social que tanta falta le hace a nuestra sociedad.
Lo anterior, que puede explicar con creces el gran fracaso que la concertación vivió en las últimas elecciones, a pesar de presentarse a si misma como la coalición de gobierno más exitosa de la historia de Chile, sigue siendo la deuda más importante del proceso inconcluso de reconstrucción democrática y puede ayudar a explicar el estado de anomia social emergente días después del terremoto, cuando la gente común y corriente, ante la nula respuesta de las instituciones del estado, salió a hacer lo mismo que se la exigido intermitentemente durante los últimos 37 años: que cada uno resuelva sus problemas de la manera que pueda porque, en este modelo, ni el estado ni nadie le tenderá una mano a nadie, pues cada uno mata su propio toro.
6. *Conclusiones*
La primera conclusión que emana del presente análisis es el gran fracaso de un modelo y de una concepción de sociedad en donde el marcado es la medida de todas las cosas y la comunidad ha desaparecido para dar paso a los “consumidores” que solo participan de la vida social cuando salen a comprar.
La segunda conclusión, que se refiere a cosas más específicas, es la necesidad urgente de modificar las leyes para desarrollar procesos de planificación y ordenamiento territorial a lo largo y ancho del territorio nacional, independientemente de la cantidad de habitantes de los asentamientos humanos, pueblos o ciudades y de su carácter urbano o rural, haciendo extensivo la obligatoriedad de los ejercicios de planificación territorial a la totalidad de los territorios comunales de manera de contar con información técnicamente valida y oportuna, acerca de las zonas de riesgo que deben quedar excluidas a todo uso residencial, ya sean estas urbanas o rurales, o en su defecto, de las acciones de mitigación que deben ser tomadas para poder levantar los riesgos cuando el sector público se ve obligado a dar uso a determinados territorios o en el caso de que un privado persista en su voluntad de desarrollar determinado proyecto, bajo su entera responsabilidad.
La tercera conclusión es que debe asumirse de una vez y para siempre la necesidad de que el estado restablezca su compromiso ineludible con el derecho de sus ciudadanos a la salud, la educación y la vivienda mediante el incremento significativo de la inversión pública para la ampliación, la manutención, la reparación y la reposición de los sistemas públicos de salud y educación que colapsaron debido al histórico abandono del mismo por parte del estado. De lo contrario provocaremos una estampida obligada desde el sector público al privado y los únicos que ganarán, una vez más, serán los grandes empresarios a costa de las necesidades y sufrimientos de nuestro pueblo.
En el caso de la vivienda, se hace necesario que el estado recupere para si la decisión acerca de la ubicación de los proyectos de vivienda social mediante el establecimiento de una política central de planificación de la vivienda de interés social y al mismo tiempo, asuma de manera directa o mediante el endurecimiento de las leyes con respecto a la calidad de las construcciones y a la duración de las garantías de las mismas, para evitar que el sector privado lucre a costa del derecho a la vivienda de los sectores más vulnerables, extendiendo significativamente los plazos de responsabilidad civil y penal sobre potenciales daños de las viviendas y aun más en el caso de que las fallas impliquen pérdida de vidas humanas como ha sido el caso en el reciente terremoto.
La cuarta conclusión es que debe terminarse con la integración vertical existente en la actividad de la construcción, devolviendo a las municipalidades la tuición total y completa sobre los proyectos de arquitectura y especialidades, dotándolos de los recursos necesarios, tanto materiales como humanos, para evitar que los dueños de los proyectos sean, en definitiva, directa o indirectamente, sus propios fiscalizadores. Esto implica la necesidad de una clara separación entre la ejecución de los proyectos, la revisión de los mismos para su aprobación y la fiscalización en terreno de la ejecución, alojando la revisión de los proyectos y la fiscalización de la ejecución en los gobiernos locales o en unidades independientes pero contratadas por los municipios y pagadas por los titulares de los proyectos. En el caso de las evaluaciones medioambientales, debe ser un ente independiente del titular del proyecto, contratado por el estado y con cargo al titular del proyecto, el que haga la evaluación, la que debe ser comparada con una línea base medioambiental, de carácter nacional, que asegure objetividad y seriedad.
La quinta conclusión es que debe dotarse al estado, sin mas dilación, de poder real y recursos para intervenir el territorio, sobretodo en el ámbito de los gobiernos locales, desarrollando una verdadera y más profunda descentralización política seguida de una desconcentración económica, fortaleciendo en autonomía a los gobiernos locales y a través de ellos, y también directamente cuando los gobiernos locales no tengan capacidad o/ni voluntad política, empoderando a la sociedad civil, para que sea capaz de rearticular formas y mecanismos de para abordar catástrofes de este tipo, con recursos y capacidad técnica, para reconstruir a la brevedad posible, las redes y el capital social que los partidarios del capitalismo económico se empeñan en destruir.
